团市委组织学习十七届四中全会精神

[54]告知承诺制是以自我规制替代事前审批的有益探索。

因此，上述有关行政审批的分类是相对的，甚至可能存在交叉重叠的情形。因此，尚未纳入改革范围的行政审批本文暂不予讨论。

"[64]在我国，随着大量控制类审批事项的取消，行政指导无疑是又一很好的替代性制度，可以广泛适用于城乡规划、土地与资源开发利用、环境保护、公害防治、突发事件的应对与处置、生育与节育、劳动、就业与社会保障等领域。"[43]参见颜行:《你有限购令，我有离复婚》，载《南方周末》2014年9月25日第29版。     但是，《行政许可法》又肯定了单行法律、行政法规规定的非竞争出让方式，又由于我国资源法譬如《矿产资源法》、《水法》、《海域使用管理法》等多发布实施于《行政许可法》之前，非竞争出让仍作为资源配置的基本手段规定在资源法中。当一项国有资源服务于公共利益时，竞争出让即难以适用。在我国，认证也属于行政审批的范围并主要由政府部门或具有行政性质的机构实施。

但从目录所列的211项审批项目看，其中不少审批事项诸如暂住证核发、车辆进京通行证核发、开办保安服务企业审批、非营利性科研机构认定等都难言是内部审批事项。在市场经济条件下，政府的经济性管制是为了弥补和纠正市场失效而采取干预手段来达到宏观经济运行目标的方法，作为经济性管制形态之一的投资与进入管制主要针对的应是存在自然垄断性的产业。[12]有时，常委会则通过个案或者事件来展现执法不力现象。

其次，要切实加强气象防灾减灾体系建设，尤其是提高气象灾害防御能力、加强重大气象灾害、极端气候事件的预报预测工作，提高灾害性天气预报预警的超前度和精准度。为此，常委会建议国务院及其有关部门和地方政府必须抓紧落实资金来源，推动建立多元化环保投入机制，确保各级政府投人及时到位。众所周知，如果缺乏必要的独立性，执法机构将无法正常履行管理职责，也无法实现公正执法。否则，全国人大常委会也不可能将其作为法律监督的主要形式与立法工作相提并论。

《若干规定》对于选择检查重点的强调在实践中得到常规性的贯彻，从而深刻地影响了国务院对于执法主题及事项的裁量。总体而言，全国人大常委会对行政执法的监督实现了多重制度功能，某些功能甚至超越了监督权限的边界。

[22]事先公开检查重点在一定程度上对政府确定和调整执法重点产生影响，跟踪执法检查的媒体和公众也会借此关注执法重点，从而促使政府在短期内将资源投入到相关的领域中。以全国人大常委会与国务院的关系为例，除立法监督（宪法第67条第7项）之外，前者对后者的监督并不以合法性为限。有检查组发现，在分担义务教育经费上存在上增下减现象，即上级政府增加了投入，本级政府却减少了应承担的资金，因此造成较大的经费缺口。[43]导致执法力量不足的原因是多重的。

《若干规定》开宗明义地指出，执法检查的任务主要是检查监督法律实施主管机关的执法工作，督促国务院及其部门、最高人民法院和最高人民检察院及时解决法律实施中存在的问题。[50]《农业技术推广法评估报告》（2010年），《全国人大常委会公报》2010年第7期，第698页。然而，二者也存在明显的区别。有报告提到，中央立项的动物防疫基本建设项目，有些地方的配套资金不能落实，防疫项目难以按时完成和发挥作用。

例如，2002年公安部被要求于当年第三季度前将全国尚未整改的30余万处火灾隐患分别情况，确定整改措施和期限，下达指令，并向全国人大内务司法委员会作出专题报告，内司委将追踪整改情况。法院更像是一名交通警察，它的主要职责是要确保人们遵守交通规则，从而维持交通秩序。

[57]近年的实证研究，参见章志远：《我国行政诉讼司法建议制度之研究》，《法商研究》2011年第2期，第69-78页。[2]本文将以执法检查制度为分析对象，依赖文本实证，近距离地观察作为监督者的全国人大常委会，研究它如何通过这一监督手段督促国务院及其所属部门依法行笔者将以行政诉讼制度作为主要的参照对象，着重比较其与执法检查所发挥的监督功能之间存在的制度异同，并在此基础上试图总结人大在确保依法行政过程中的制度经验。

通过执法检查，全国人大常委会能够触及法院无法触及的影响法律实施的其他因素，同时也能由此带来司法审查所无法产生的政策效果。参见《全国人大常委会2008年监督工作计划》，《全国人大常委会公报》2008年第4期，第502页。也正是在这样的监督格局中，执法检查展现出其不同于，甚至优越于行政诉讼的功能，同时又未干预、影响行政诉讼监督功能的发挥。[61]同注[26]，第832页。[6]2003年《建筑法》执法检查的焦点之一则是建设项目执行法定建设程序的情况。在行政诉讼中，法院仅能对显失公正的行政处罚行使司法变更权。

例如，2002年《种子法》执法检查，将种子生产经营许可制度的落实情况作为重点。{2}何海波：《实质法治：寻求行政判决的合法性》，法律出版社2009年版。

这四种功能分别涉及对行为、政策、组织、预算四个层面的监督。参见汪庆华：《政治中的司法：中国行政诉讼的法律社会学考察》，清华大学出版社2011年版，第25-26页。

[8]其次，执法检查组更多的任务则是发现有法不依、违法不究的情况并及时反馈给行政机关。即便是检查同一部法律，不同时期所选择的侧重点也不尽相同。

而宪法学者及研究人大制度的学者近十年来在关注具体的人大监督制度时主要聚焦于个案监督与预算监督，对于人大如何实现对行政权力日常运行的监督也缺乏体系化的实证研究。对成本的忽视往往又会给执法实践带来诸多的困扰，这些困难在执法检查过程中通过各种渠道反映出来。[71]同注[26]，第832页。首先，监督者对监督程序的掌控程度不同。

有报告指出，一些地方存在用公用经费发放教师津补贴、偿还学校债务，将校舍维修改造资金用于日常办公开支等现象。[12]《节约能源法报告》（2006年），《全国人大常委会公报》2006年第7期，第620页。

二、执法检查的法定功能执法检查最初制度化尝试始于1993年。全国人大常委会也希望通过检查对作为执法依据的法律进行反思和改良。

一份检查报告披露，一些地方制定的文件不符合环评法规定。但目前的劳动监察部门，每个监察人员监察企业普遍在千个以上，监察人员服务职工之比一般也达数万，从机构到人员，都无法满足工作需要，难以有效监测预警、预防化解企业的违法用工等损害劳动者权益问题，对部分私营企业、个体工商户和偏远地区用人单位的用工情况更是缺乏有效督察和监管。

[52]《农业部关于贯彻实施〈中华人民共和国农业技术推广法〉的意见》，《中华人民共和国农业部公报》2013年第1期，第33页。[31]在一些地方，为提高立法质量而开展立法前评估。例如，某执法检查组建议，国家有关部门应进一步将扶持项目资金审批权下放到地方，项目由地方主管部门负责实施，增强支农项目的针对性。一、问题的提出就如何确保法律的实施问题，我国行政法学界主要关注两种监督手段，即行政复议和行政诉讼。

另一方面，全国人大常委会也乐于通过搜集此类信息向国务院反馈，以此施加压力、促成改变。[33]同注[10]，第46页。

郑百文案、亿安科技案曾被检查组作为中国证监会对虚假包装上市以及违规交易、操纵市场等行为监管不力的例证。执法检查对于确保严格执法所产生的影响是全面而深刻的，而这种影响是司法审查所欠缺的。

如修订后的节能法颁布后，由于新一轮机构改革，客观上造成了有关部门职责与法律规定不尽一致，职能分工交叉。张德江：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（2014年），《全国人大常委会公报》2014年第2期，第242页。